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用市场化手段 撬动社会资金加快推进我区社会化养老服务体系建设
信息来源:提案委    发稿作者:周杨    发布时间:2016年04月18日   查看916次   字体:[] [] []

一个现实,令人警醒——截止2014年底,我国60周岁以上老人口达到2.12亿人,占总人口的15.5%,以目前的增长速度,到本世纪中叶,每3位中国人中就有1位老人;我省60周岁以上老人口达到1597.3万人,占总人口的20.57%,每5位江苏人中就有1位老人。

我国是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家,也是发展中国家中老龄化最严峻的国家。应对老龄化问题,是我国一个长期的战略任务,也是我们必须认真对待的重大问题。为了有效应对老龄化问题的复杂挑战和人口老龄化带来的中国式养老难题,我国政府提出了到“十三五”末,全面建成以“居家为基础、社区为依托、机构为补充”的多层次养老服务体系,推动医疗卫生和养老服务相结合,探索建立长期护理保险制度,并全面放开养老服务市场。

一、全区养老服务基本状况                                  

近年来,宿城区坚持“政府主导、政策引导、社会参与、市场推动”的原则,加快推进全区养老服务社会化进程,逐步建立起多元化的社会养老服务新格局。

1、养老服务体系建设初具规模。我区采取政府、社区和民间等多方参与的办法,积极构建养老服务体系,初步形成了“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充”的养老服务体系。目前,全区已建有农村敬老院11家,民办养老机构16家,居家养老服务中心(站)153个;共有养老床位4208张,千名老人拥有养老床位40.58张。

2、养老政策和制度体系逐步规范。我区相继出台了《关于加快我区老龄事业发展的实施意见》、《关于印发居家养老服务实施意见》、《宿城区80周岁以上老年人尊老金发放办法》、《关于进一步加强和规范乡镇敬老院日常管理工作的通知》、《宿城区乡镇敬老院建设与管理考核办法》、《关于规范和促进民办养老机构发展暂行办法》等有关养老服务的政策规定,完善了养老服务体制机制,从政策、制度上保证了养老服务产业的健康发展,为养老服务体系建设奠定坚实基础。

3、探索多样化养老服务运行模式。一是公建民营模式。我区投资近5000万元建设的老年公寓即将投入使用,该公办养老机构采取公办民营模式,出租或委托企业、专业的社会组织经营管理,成为集休闲娱乐、养老、保健于一体的综合性社会福利机构,为老年人提供功能完善的服务场所和设施。二是民办公助模式。加大对全区16所民办养老机构扶持力度,2015年省、市、区各级财政累计投入160.604万元用于养老机构建设补助。三是创办医养结合护理院。针对高龄化、失能、半失能老人日趋增多的实际,我区积极探索医养结合养老新模式,加大医疗护理康复型养老机构建设力度。投入2000万元建成的宿城区康颐孝德园护理院(医养结合),集护理、医疗、养老、娱乐、文化于一体,共护理床位300张、养老床位100张,为社会上失能、半失能老人提供护理、养老服务。

4、利用信息技术创办虚拟养老院。我区借助现代网络通讯和信息服务技术,投入近150万元,于2011年建成了宿迁市首家“居家乐”虚拟养老院,完善了居家养老的服务平台和信息支撑。通过政府购买服务的方式,吸收社会组织加盟,为居家老人提供生活照料、家政服务、物品代购、康复护理、医疗救助6大类53等专业化服务,不同程度满足老年人的个性化需求,取得很好的社会效益。“居家乐”虚拟养老院建成几年来,共为居家老人服务6000余人次,支出服务费用90多万元。

二、存在问题

1、人口老龄化问题突出,“空巢老人”不断增多。截止2014年底,我区60周岁以上老人口达到13.5万人,占全区总人口的15.5%,仍以每年2.8%的速度递增。根据2013年相关权威统计数据显示,宿城人均预期寿命达到了77.98岁,高出全国平均水平3.15岁,百岁以上老年人达到48人。与其它地区相比,人口年龄结构呈现出老龄化速度加快、老龄人口规模逐渐加大、未富先老等特点,而儿女不在老人身边、需要长期护理的、老年人愿意单独居住的家庭比例不断增多,“空巢老人”越来越多,60岁以上老年人在日常生活照顾、心理支持、康复护理、临终关怀、紧急救助等方面的需求也有较快增长趋势,已成为一个不容忽视的社会问题,使我区养老服务的任务更加紧迫而艰巨。

2、顶层设计不到位,政府缺乏具体的政策支持。养老服务作为一种产业,政策扶持对其发展至关重要。作为一项公益性事业,养老机构的发展方向和途径是“公办民营、公建民营、民办公助、民办民营”,“公助”的主要方式就是政府为养老机构建立和发展提供优惠政策。目前,尽管政府出台了一些文件,但是大多数只是原则性的,缺少具体的、可行的政策;一方面已制定优惠政策无法落实,另一方面在于政策归民政部门掌握、可执行起来具体部门缺乏配合,特别是与城市建设规划、土地利用规划不配套、不衔接,这在很大程度上降低了社会力量兴办养老机构的积极性。

3、资金来源单一,制约社会养老机构发展。目前,我区社会化养老服务的经费来源主要是政府投入,这些经费对社会化养老工作的启动,为一部分老人购买养老服务起到了一定示范作用,但若要提供较为全面的养老服务,无疑是杯水车薪。随着老龄化的加剧,公办养老机构严重不足,又缺少社会力量参与和政策扶持,资金来源单一,致使资金短缺问题严重。由于民办养老机构处于养老产业的低端,是微利行业,利润微薄,导致条件差、护理差、安全隐患多,养老设施老旧,专业医护人员缺乏,制约了社会养老机构发展。

4、服务项目单一,养老机构缺乏统一标准。由于我区养老机构没有统一建设标准和行业准入标准,入住条件、服务项目等完全由养老机构自行决定,导致一部分迫切需要护理的老年人无法进入养老机构,不能有效的满足老年人的多样化养老需求,很多养老机构不愿意接受长期需要照料的老人,愿意接受一些身体状况较好、没有太多需求的老人,在一定程度上影响了养老资源的合理配置。由于养老机构投入不足,工作人员水平低、待遇低,不能吸引专业人士进入养老机构工作,服务功能简单,养老机构无力开展多样化服务,只能以满足老年人的基本生活为主,在老年人精神关怀、文化教育、心理需求和医疗康复等方面的高层次需求还无力涉足。

5、养老服务体系不健全,医疗养老一体融合尚未破冰。当前,我区“养老不医护、治病不养老”两分割两张皮的现象依然存在,现行养老服务体制机制单一,养老服务供需矛盾依然存在,特别是还存在医疗服务介入不足、养老服务品质不高、医养融合缺乏政策配套等问题,医疗养老一体融合尚未破冰。

6、专业人才匮乏,养老服务人员素质低。由于养老机构管理服务人员没有明确的职业特征,被社会等同于普通的家政服务人员。现在,我区养老机构的管理服务人员大部分由下岗职工和农村务工人员组成的,没有经过专业知识和技能培训,存在“两大三低” 现象, 即养老服务从业年龄偏大、劳动强度大、收入低、学历低、技能低,导致了专业的护理人员不愿到养老服务领域工作,专业人员流失严重,养老机构普遍存在“人难招、人难留” 的问题。

三、工作建议

一个产业,前景广阔——朴面而来的“银发浪潮”,也催生了多层次、多样化的养老服务需求,养老这一“夕阳红”产业方兴未艾,迸发着勃勃生机。

1、更新思想观念,高度重视人口老龄化问题。面对日益严峻的人口老龄化形势,要加快思想观念的转变,弘扬敬老、养老、助老社会风尚,建设以“居家为基础、社区为依托、机构为补充”的多层次养老服务体系,大力推进全区老龄服务事业和产业发展。要加强领导,强化措施,积极应对,明确社会化养老工作的目标任务,研究制定全区养老服务体系和服务设施建设专项规划与城市建设总体规划、土地利用规划、城乡交通建设规划相衔接,并纳入全区“十三五”经济社会发展总体规划,加大财政投入力度,细化工作落实,加强督导考核,确保取得实实在在的效果。要抓住用好国家、省有关扶持政策,积极整合资源,立足养老服务项目建设,攻坚克难,扎实推进,加快推进养老服务体系建设。

2、改革创新发展,积极探索“公办民营、公建民营”运营模式。要加强公办养老机构规范化建设,公办养老机构代表政府履行着基本养老服务职能,承担着“三无”、“五保”以及低收入老人、失能半失能老年人供养、护理服务,发挥着托底作用;因此,要逐步加快公办养老机构基础设施建设步伐,为社会养老服务提供载体支撑。要开展公办养老机构改制试点。一是在明晰产权的基础上,通过公开招标,强化监管,积极探索“公办民营、公建民营”运营模式。公办民营是对已建成的公立养老院,谋求引入民间资本和管理者;公建民营是对未来新的养老院,由政府提供建设资本,然后由民间资本来经营;享有与公办养老机构同等的扶持政策;并确保公益性质不变、养老服务性质不变、国有资产不流失。二是可以把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成企业,完善法人治理结构,对其所有活动独立承担所有民事和刑事法律责任。三是积极推动存量公办养老服务机构管办分开、政事分开,成为真正市场主体,各类养老服务机构之间只有规模大小、服务领域、服务水平之别,实现竞争的公平性、有效性。

3、引导社会力量,鼓励扶持投资兴建养老服务机构。在加大公办养老机构建设同时,更应该引导鼓励扶持社会力量参与民办养老机构建设与发展,制定出台鼓励社会力量参与发展养老服务业的具体办法,制定统一规范标准,放宽民办养老服务机构准入门槛,支持民间资本创办或运营养老服务机构,建立“民办公助”工作机制,以更大力度推进养老服务机构建设,更快提升我区养老服务质效。

2015225,国务院十部委联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》,省政府出台《关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》,在土地供应、资金补助、税费减免等方面出台了一系列优惠政策,各相关部门要在政府主导下做好优惠政策的落实,同时建立符合我区实际的配套措施,整合利用各方资源,扩大社会力量参与,发挥市场多元主体作用,推进社会力量成为发展养老服务业的主体,不断将我区养老服务事业和产业发展壮大。另外,按照抓大不放小的原则,对现有的小型民办老年公寓、城市日间照料中心及农村幸福院进行设施完善、改造和技能培训,不断满足城乡不同类型老年群体的服务需求。

4、优化政策支持,健全完善居家养老和社区养老服务体系。要坚持居家养老的基础地位,强化社区养老的依托功能。现在绝大多数老年人选择居住在家里,居家养老是我区乃至全国养老的主要模式,必须把发展居家养老服务作为重中之重,建设以家庭为核心、以社区为依托,积极推行“政府主导、社会参与、市场运作”的居家养老服务模式,采取政府购买服务、给予资金补助、提供服务场所等扶持措施,引导和鼓励社会中介组织、家政服务企业等参与居家养老服务,为居住在家的老人提供生活照料、家政服务、文体娱乐、老年教育、康复护理和精神慰藉等多样化、个性化、社会化服务,有效解决传统家庭养老功能弱化带来的问题,成为居家养老的重要支撑,使有限的资源发挥最大的效益,确保老年人在自己的社区和家庭安度晚年。在试点的基础上,在城市社区普遍推广,不断向农村社区推进,完善社区养老服务功能。同时,要积极开展养老服务平台建设,逐步建立和发展居家养老服务信息网络,完善老年人救助服务系统功能,建立包括老年人健康档案、子女联系方式、居家呼叫服务等功能的信息系统,为老年人提供有效的求助和信息沟通等服务,打造“没有围绕的养老院”。

5、推进医养融合,进一步提升养老服务品质。医养融合是集医疗、护理、康复和养老为一体的养老新模式,它突破了传统的医、养分离状态,实现了生活照料、身体康复和临终关怀的紧密结合;2014年省政府出台了《全面推进医养融合发展的意见》,促进医疗与养老的无缝对接,努力实现老有所养、病有所医的目标,这也是全省下一步整个养老服务体系建设的重点推进方向。一是要打破体制机制障碍,大力推动医疗融合。要打通医保在养老机构医疗护理中的使用通道,这是工作关健节点,需要破除民政、卫生、社保部门之间的利益壁垒。支持有条件的养老机构设置医疗机构,以及符合医疗保险政策的养护、康复型养老机构,优先纳入城乡医保定点范围;将老年康复医疗项目、社区居家老人医疗服务纳入医保支付范围;逐步将特定老年护理和床铺费用等纳入医保报销范围;实现既可养老又可看病,还能医疗报销的目标。二是要充分挖掘现有医疗资源在养老服务供给上的潜力,支持二级以上综合医院与养老机构合作,创建医养结合型养老机构。医疗机构、社区卫生服务机构要为老年人建立健康档案,开展上门诊视、健康查体、保健咨询等服务,加快推进面向养老机构的远程医疗服务试点。三是要完善医养融合发展保障机制。重点支持发展医养结合型、康复护理型、居家照料型养老服务机构,在养老服务产业项目审批、土地供给、政策优惠和资金扶持等方向给予政策倾斜。充分发挥财政资金导向与杠杆作用,通过以奖代补、购买服务、贷款贴息等方式,将居家养老服务机构一次性建设奖励调整为按服务数量和效果分等级动态补助,进一步提升养老服务品质。

6、加强人才建设,进一步提升专业化服务水平。加快完善养老服务培训标准建设,重视养老服务队伍技能培训,建立职业化、规范化医养融合型服务人才培养机制,借助职业院校护理专业课程长期教育和短期培训相结合的方式,提高养老服务从业人员的医护专业水平和职业素质,推进职业资格考试认证制度,实行持证上岗,加大专业化水平。建立医养融合人力资源收集源信库,完善岗位激励机制,积极改善工作条件,依法缴纳社会保险,提高工资福利待遇,鼓励更多医护人员进入社区和养老机构从事养老服务工作,有计划、有步骤地培养一支数量充足、结构合理、质量较好的、能“下得去”、“留得住”、“用得上”、也“出得了”的医养结合人才,进一步提升专业化服务水平,保持队伍稳定。

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